1도시개발구역의 지정

1도시개발구역의 지정

도시개발사업은 구역을 지정하는 것으로 시작합니다. 그래서 이 법의 첫 조문이 누가 구역을 지정하는가이고, 시험이 이 단원에서 가장 많이 묻는 것도 그것입니다. 18문항 중 10문항이 이 논점에서 출제되었습니다.

이 절은 5가지를 차례로 확인합니다 — 누가 지정하는가(§1-2 · §1-3), 지정권자가 아닌 자는 어떻게 움직이는가(§1-4), 어디에 얼마나 지정할 수 있는가(§1-5), 한 구역을 나누거나 떨어진 곳을 합칠 수 있는가(§1-6), 어떤 절차를 거쳐 언제 효력이 생기는가(§1-7).

1-1도시개발구역 지정의 절차

구역 지정은 다음 순서로 이루어집니다. 조문이 이 순서대로 놓여 있지 않으므로 먼저 전체를 확인하고 각 단계를 봅니다.

• 1단계는 「할 수 있다」입니다. 기초조사는 의무가 아닙니다. 나머지 단계는 전부 「하여야 한다」이거나 「거쳐야 한다」입니다.
• 2단계의 방법은 공람과 공청회 2가지입니다. 법 제7조 제1항이 「공람이나 공청회를 통하여」라고 정하고 있습니다. 다만 구역의 면적이 100만㎡ 이상이면 공람기간이 끝난 후에 공청회를 개최하여야 합니다(시행령 제13조 제1항).
• 3단계와 4단계는 법 제8조 한 조문에 함께 있습니다. 협의가 먼저이고 심의가 나중입니다.
• 6단계의 주체는 지정권자가 아닐 수 있습니다. 대도시 시장이 아닌 지정권자는 관계 서류의 사본을 시장(대도시 시장은 제외합니다)·군수·구청장에게 보내고, 그 사본을 받은 자가 공람시킵니다. 다만 지정권자가 특별자치도지사이면 그 특별자치도지사도 공람시켜야 합니다(법 제9조 제1항 후단).

1-2지정권자 — 원칙은 시·도지사와 대도시 시장입니다

먼저 누가 구역을 지정할 수 있는지부터 확인합니다. 법 제3조 제1항이 두 호로 정하고 있습니다.

2가지를 확인해 둡니다.

• 제1호의 「시·도지사」에는 특별자치도지사가 들어갑니다. 이 법은 특별시장·통합특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사의 5가지를 합쳐 「시·도지사」라고 부릅니다.
• 제2호의 「대도시 시장」은 인구 50만 이상 대도시의 시장입니다. 「지방자치법」 제198조 제1항이 정한 대도시이고, 서울특별시와 광역시는 제1호에서 이미 다루므로 여기서 제외됩니다. 법 제3조 제2항이 「서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시」라고 적고 있습니다.

대도시 시장은 시·도지사와 마찬가지로 지정권자입니다. 도지사에게 요청하는 것이 아니라 직접 지정합니다. 제1항이 두 호를 나란히 놓고 「다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 … 지정할 수 있다」라고 정하고 있기 때문입니다.

둘 이상의 시·도에 걸치는 경우를 정한 것이 제2항입니다.

면적이 넓은 쪽이 자동으로 지정권자가 되는 것이 아닙니다. 조문은 「관계 시·도지사 또는 대도시 시장이 협의하여 도시개발구역을 지정할 자를 정한다」라고만 정하고 있고, 면적이나 인구를 기준으로 정한다는 규정을 두지 않았습니다.

1-3국토교통부장관이 지정하는 5가지 경우

국토교통부장관은 원칙적인 지정권자가 아니지만, 법이 정한 경우에는 지정할 수 있습니다. 제3항이 5개 호로 열거하고 있습니다.

제5호가 「대통령령으로 정하는 경우」에서 끊겨 있고, 제3호도 규모를 「대통령령으로 정하는 규모」로 넘겼습니다. 법률만 읽으면 무엇이 그 경우이고 얼마나 큰 규모인지 알 수 없습니다. 시행령이 그 자리를 채웁니다.

두 조문을 합치면 5가지 경우는 이렇습니다.

3가지가 여기서 문제됩니다.

첫째, 제2호는 「요청」이고 제3호는 「제안」입니다. 두 용어가 조문에서 나뉘어 있습니다. 중앙행정기관의 장은 요청하고, 공공기관·정부출연기관의 장은 제안합니다.

둘째, 제3호의 주체는 공공기관의 장과 정부출연기관의 장입니다. 법 제11조 제1항 제2호의 공공기관과 제3호의 정부출연기관을 가리키고, 같은 항 제4호의 지방공사는 여기에 들어가지 않습니다. 시행령 제18조 제1항은 공공기관으로 한국토지주택공사·한국수자원공사·한국농어촌공사·한국관광공사·한국철도공사·한국공항공사 등을 열거하고 있고, 지방공사는 「지방공기업법」에 따라 설립된 별개의 법인이어서 법 제11조 제1항 제4호에 따로 놓여 있습니다.

셋째, 제3호에만 규모 요건이 있습니다. 30만㎡ 이상이어야 하고, 국가계획과 밀접한 관련도 있어야 합니다. 제2호의 중앙행정기관의 장이 요청할 때에는 규모 제한이 없습니다.

1-4요청과 제안 — 지정권자가 아닌 자가 구역 지정을 움직이는 2가지 길

지정권자가 아닌 자도 구역 지정을 시작하게 할 수 있습니다. 법은 그 길을 2가지로 나누고 서로 다른 용어를 씁니다. 아래 그림은 §1-2에서 확인한 직접 지정까지 함께 놓아 3가지를 비교한 것입니다.

첫째는 요청입니다. 시장·군수·구청장이 시·도지사에게 하는 것입니다.

요청하는 자에서 대도시 시장이 빠져 있습니다. 대도시 시장은 제1항 제2호의 지정권자이므로 요청할 상대가 없습니다. 요청의 절차는 제5항이 시행령에 넘겼고, 시행령이 절차를 더 붙이고 있습니다.

요청하기 전에 시·군·구도시계획위원회의 자문을 거쳐야 합니다. 「자문」은 행정청이 위원회에 물어 조언을 받는 것이고 의결이 아닙니다. 다만 이미 결정된 지구단위계획에 따라 도시개발사업을 시행하려고 요청하는 경우에는 자문하지 않을 수 있습니다.

여기에 법 제7조 제1항이 정한 의견청취가 더해집니다. 같은 항은 대도시 시장이 아닌 시장·군수·구청장이 지정을 요청하려는 경우에도 공람이나 공청회로 주민 등의 의견을 들어야 한다고 정하고 있습니다.

시행령이 든 상대에는 특별자치도지사가 없습니다. 법 제3조 제4항은 「시·도지사에게」라고 하고 §1-2에서 확인한 대로 시·도지사에는 특별자치도지사가 들어가는데, 시행령 제5조는 특별시장·통합특별시장·광역시장·도지사만 들고 있습니다.

둘째는 제안입니다. 시행자가 될 수 있는 자가 하는 것입니다.

제안의 상대와 요건을 정리하면 이렇습니다.

제안의 상대는 시·도지사가 아니라 특별자치도지사·시장·군수·구청장입니다. 조문이 그렇게 열거하고 있습니다. 곧 요청은 기초자치단체의 장에게서 시·도지사에게로 가고, 제안은 시행자가 될 자에게서 기초자치단체의 장에게로 갑니다.

동의 요건은 제안하는 자가 누구인지에 따라 다릅니다. 제6항이 동의를 요구하는 대상은 토지 소유자와 제7호부터 제11호까지의 자이고, 공공기관·정부출연기관·지방공사(제2호~제4호)에는 동의 요건이 붙지 않습니다. 이들은 사업을 시행할 자격이 법으로 인정된 자이기 때문으로 볼 수 있습니다.

1-5어디에 얼마나 — 법이 넘긴 자리와 시행령이 채운 것

지정권자를 확인했으므로 다음은 어디에 얼마나 큰 구역을 지정할 수 있는가입니다. 법 제3조 제5항은 이 문제를 통째로 시행령에 넘겼습니다.

법 제3조 제5항
    「지정대상 지역 및 규모 … 는 대통령령으로 정한다」에서 끊긴다
      |
시행령 제2조 제1항
    용도지역별 최소 면적을 6가지로 정한다

표로 정리하면 이렇습니다.

• 도시지역 안에서 3만㎡가 필요한 것은 공업지역뿐입니다. 나머지 3가지 용도지역은 1만㎡입니다.
• 생산녹지지역에만 비율 조건이 붙어 있습니다. 생산녹지지역이 구역 전체의 30%를 넘으면 그 구역은 지정 대상이 되지 않습니다.
• 도시지역 외의 지역은 원칙 30만㎡이고, 2가지 요건을 모두 갖추면 10만㎡로 낮아집니다. 아파트나 연립주택을 짓는 계획이 들어 있어야 이 완화가 적용됩니다.

용도지역은 국토계획법이 정한 것입니다. 주거지역·상업지역·공업지역·녹지지역이 도시지역의 4가지 용도지역이고, 녹지지역이 보전녹지지역·생산녹지지역·자연녹지지역으로 세분됩니다. 제4단원 「용도지역·용도지구·용도구역」에서 배운 내용입니다. 보전녹지지역이 위 표에 없다는 것을 확인해 두십시오. 시행령 제2조 제1항 제1호는 자연녹지지역과 생산녹지지역만 들고 있습니다.

시행령은 여기에 제한 2가지와 예외 1가지를 더 붙입니다.

• 제2항은 지정할 수 있는 지역을 더 좁힙니다. 자연녹지지역·생산녹지지역·도시지역 외의 지역은 광역도시계획이나 도시·군기본계획에 따라 개발이 가능한 지역이어야 하고, 그 계획이 수립되지 않았으면 자연녹지지역과 계획관리지역에서만 지정할 수 있습니다.
• 제3항은 면적 제한을 아예 적용하지 않는 3가지 지역을 정합니다. 취락지구 또는 개발진흥지구로 지정된 지역, 지구단위계획구역으로 지정된 지역, 그리고 국토교통부장관이 지역균형발전을 위하여 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 지정하려는 지역입니다. 마지막 것에서 자연환경보전지역은 빠집니다.

1-6구역의 분할과 결합

구역은 한 덩어리여야 하는 것이 아닙니다. 법 제3조의2가 분할과 결합을 함께 정하고 있습니다.

• 분할은 하나의 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 나누는 것입니다.
• 결합은 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 하나의 도시개발구역으로 지정하는 것입니다. 「서로 떨어진 지역은 하나의 구역이 될 수 없다」는 진술은 이 조문과 반대입니다.
• 둘 다 지정권자가 「할 수 있다」로 정해진 재량 사항이고, 목적은 「도시개발사업의 효율적인 추진과 도시의 경관 보호 등」입니다.

제2항이 요건과 절차를 시행령에 넘겼고, 시행령 제5조의2 제1항이 분할의 요건을 정합니다.

분할한 뒤 각 사업시행지구의 면적이 각각 1만㎡ 이상이어야 합니다. 「각각」이라는 말이 들어 있으므로, 나누기 전 구역 전체의 면적이 아니라 나눈 뒤 각 지구의 면적을 봅니다. 그러므로 구역 전체가 1만㎡ 미만이면 분할할 수 없습니다.

결합은 같은 조 제2항이 정하는데, 요건이 분할보다 많습니다.

• 결합할 수 있는 지역은 같은 시·도이거나 서로 이웃한 시·도 안에 있어야 합니다. 조문의 괄호가 「동일 또는 연접한 특별시·광역시·도·특별자치도로 한정한다」입니다.
• 면적이 1만㎡ 이상인 지역이 구역에 하나 이상 포함되어야 합니다. 어떤 지역이어야 하는지를 시행령 제5조의2 제2항이 7개 호로 열거하고 있습니다 — 관계 법령에 따라 토지이용이 제한되는 지역, 기반시설·공장·공공청사·군사시설 등이 철거되거나 이전되는 지역, 재해와 관련된 지역·지구, 순환개발방식으로 시행하는 지역, 도시·군계획시설사업의 시행이 필요한 지역, 개발제한구역의 정비사업 구역에 포함된 지역, 그 밖에 지정권자가 결합개발이 필요하다고 인정한 지역입니다.
• 제6호의 지역은 1만㎡ 미만이어도 됩니다. 같은 항 단서가 그렇게 정하고 있습니다.

1-7지정의 절차와 고시 — 언제 효력이 생기는가

지정권자와 대상·규모를 확인했으므로 마지막은 절차입니다. §1-1에서 본 6단계 가운데 2단계부터 6단계까지의 근거 조문을 봅니다.

2단계는 의견청취입니다.

• 방법은 「공람이나 공청회」입니다. 공람과 공청회 중 하나이고, 어느 것을 하는지는 시행령이 정합니다.
• 의견을 들을 의무만 있는 것이 아닙니다. 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 반영하여야 합니다.
• 적용 대상이 2가지입니다 — 국토교통부장관·시·도지사·대도시 시장이 지정하려는 경우와, 대도시 시장이 아닌 시장·군수·구청장이 지정을 요청하려는 경우입니다. 다만 시장·군수·구청장의 요청에 따라 지정하는 경우는 괄호에서 빠집니다. 요청 단계에서 이미 의견을 들었기 때문입니다.
• 구역을 변경할 때에도 같습니다. 다만 시행령이 정하는 경미한 사항은 제외됩니다.

3단계와 4단계는 협의와 심의입니다.

• 협의가 먼저이고 심의가 나중입니다. 조문이 「관계 행정기관의 장과 협의한 후 … 심의를 거쳐야 한다」라고 순서를 밝히고 있습니다.
• 어느 위원회의 심의인지는 지정권자에 따라 달라집니다. 국토교통부장관이면 중앙도시계획위원회이고, 시·도지사이면 시·도도시계획위원회, 대도시 시장이면 대도시도시계획위원회입니다.
• 심의를 거치지 않는 경우가 2가지입니다. 시행령이 정하는 경미한 사항의 변경(제1항 단서)과, 이미 있는 지구단위계획에 따라 도시개발사업을 시행하려고 구역을 지정하는 경우(제2항)입니다.
• 제3항은 협의의 상대가 달라지는 경우를 정합니다. 지정하려는 구역이 일정 규모 이상이거나 국가계획과 관련되는 등 시행령이 정하는 경우에 해당하면 국토교통부장관과 협의하여야 합니다.

5단계와 6단계는 고시와 공람입니다.

• 고시는 관보나 공보에 합니다. 그리고 관계 서류를 일반인이 볼 수 있게 합니다.
• 공람의 주체가 지정권자에 따라 달라집니다. 대도시 시장인 지정권자는 스스로 공람시킵니다. 대도시 시장이 아닌 지정권자는 관계 서류의 사본을 시장(대도시 시장은 제외합니다)·군수·구청장에게 보내고, 지정권자인 특별자치도지사와 그 사본을 받은 시장·군수·구청장이 공람시킵니다 — 제1항 후단이 두 주체를 나란히 들고 있습니다. 변경하는 경우에도 같습니다 — 조문의 마지막 문장이 「변경하는 경우에도 또한 같다」입니다.
• 제2항이 고시의 효과를 정합니다. 구역이 지정·고시되면 그 구역은 국토계획법에 따른 도시지역과 시행령이 정하는 지구단위계획구역으로 결정·고시된 것으로 봅니다. 다만 이미 지구단위계획구역이거나 취락지구로 지정된 지역은 제외됩니다.
• 시·도지사나 대도시 시장이 지정·고시하면 국토교통부장관에게 통보하여야 합니다.

지정권자는 구역을 지정하면 대장을 만들어야 합니다.

「전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로」가 제2항의 문언입니다. 곧 전자적 처리가 원칙입니다.